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全国土地出让收入锐减对地方财政有多大影响?
来源:新华网 2012-10-22

新华社北京10月19日电(记者韩洁、徐蕊)今年以来,全国土地出让收入锐减,引起广泛关注。

土地出让收入为何大幅下滑?土地出让收入能否弥补公共预算收入短缺?地方财政如何打造持久健康的收入来源?房产税是否会取代土地出让收入?针对这些热点问题,记者采访了权威专家。

土地出让收入大幅下滑

今年以来,往年高增长的土地出让收入出现大幅下滑。

财政部18日公布的数据显示,今年1至9月,国有土地使用权出让收入17936亿元,比去年同期下降23.1%。

分地区看,全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市中,除天津、山西、海南、贵州、陕西、青海6个地区土地出让收入同比增长外,其他30个地区均出现不同程度下降。其中西藏、大连、宁波、青岛4个地区土地出让收入降幅超过了50%。

“今年以来土地出让收入下降,主要受土地供应结构和方式发生变化、房地产市场调控效应继续显现以及土地价格涨幅收窄等多种因素影响。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说。

他指出,由于各地继续贯彻限购、限贷等房地产市场调控政策,今年前三季度全国商品房销售面积同比下降4%,商品房待售面积达32670万平方米,增加35.6%,导致房地产开发企业资金回笼规模减少,土地购置面积下降。

国家统计局数据显示,1至9月,全国房地产开发企业土地购置面积26033万平方米,同比下降16.5%;土地成交价款5309亿元,下降11%,降幅扩大3.4个百分点。

土地出让收入能否弥补地方财政收入不足

尽管前三季度累积全国土地出让收入下滑明显,但下半年以来,一些城市随着房地产销量及土地供应量的回暖,出现单月土地出让收入和房地产相关税收反弹现象。有舆论认为,这种反弹的背后,是地方政府“加速卖地”以弥补自身财政收入不足。

那么,土地出让收入与地方财政收入有何关系?土地出让收入能否弥补公共预算收入短缺?

我国预算管理制度包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算四大部分。

刘守英指出,我们通常所说的财政收入属于公共预算范畴,而土地出让收支则纳入政府性基金预算管理,与公共预算分开核算、分账管理、专款专用。这样一来,土地出让收入的变化不会对公共预算收入产生直接影响。

刘守英认为,近期一些地方土地成交量上升,是整个房地产市场回暖的直接结果,并非政府缺钱卖地所致。“如果地方政府是因为缺钱而卖地,土地往往会被贱卖,但实际上近期频现的土 地流拍表明,在日渐回暖的土地市场,拍卖者正在等待更好的价格。”

“从制度看,地方政府靠卖地收入不能弥补公共财政收入不足。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云指出,由于土地出让收入纳入政府性基金预算管理,而且其支出投向都有明确规定,除了近70%用于征地补偿等成本性开支外,主要用于城市建设、农业农村发展、保障性安居工程等民生支出,因此不能用于平衡公共财政预算。

此外,有观点认为,地方公共预算收入快速回落,土地出让收入就会增长较快。对此,专家指出,从实际情况来看,土地出让收入与地方公共预算收入并非此消彼长的联动关系。

以1至9月地方数据为例,广东、上海、北京、浙江地方公共预算收入增幅只有11%、7.2%、9.6%和6%,增幅比去年同期回落较多,而同期上述地区土地出让收入不仅没有增 加,反而分别下滑19.3%、39.8%、24.7%和52.4%。

如何打造持久健康的地方财政收入来源

经济增速放缓带来税收下滑,土地出让收入减少则影响地方财政的预算外收入。面对日益凸显的地方财政收支压力,应如何打造持久健康的地方财政收入来源?

“在城镇化快速发展的今天,亟待改变地方依赖卖地谋发展的模式。”刘守英建议,未来出路在于建立地方财政收入稳定增长机制。

乔宝云指出,应进一步理顺政府间的财政分配关系,通过深化税制改革,加快构建包括房产税在内的地方税体系,打造地方支柱税种形成主体财源。

而对于外界关注的房产税将来一旦全面推开,是否会取代土地出让收入问题,乔宝云认为,我国土地的国有性质决定了土地出让收入存在的必然。由于土地供应采取划拨和有偿使用方式,决定了每供应一宗土地均会产生土地出让收入。

专家表示,土地出让收入的性质是土地使用权的价格,即政府凭借土地所有者身份对使用权受让人收取的地租;而房产税是政府作为社会管理者在住房保有环节强制征收的,二者一个是“租”、一个是“税”,不存在相互替代的问题。

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